З наближенням зустрічі лідерів «Нормандської четвірки» в інформаційному просторі з’являється все менше правдивих відомостей про її терміни і порядок денний. Через це більшість експертів вважає, що після примушення України до визнання «формули Штанмайера» і розведення військ у районі населених пунктів Золоте, Петровське і Станиця Луганська, окрилений успіхом Президент РФ Володимир Путін не буде дотримуватись попередньо узгодженого плану роботи саміту. Очікується, що він нав’язуватиме учасникам зустрічі обговорення важливих для Кремля справ. Зокрема, чільне місце серед них займуть енергетичні і транспортні питання.
Є також достатньо підстав прогнозувати, що однією з тем, яку Володимир Путін запропонує розглянути додатково, стане імплементація в українське законодавство зобов’язань України щодо амністії й помилування учасників незаконних збройних формувань (НЗФ) ДНР-ЛНР. Не виключено, що він спробує навіть закріпити підготовлений російською стороною варіант вирішення цієї проблеми у підсумковому документі зустрічі.
Між тим, консенсус з цього складного питання в українському суспільстві відсутній. Одні завзято критикують підписані під тиском Росії Мінські домовленості й вважають неприйнятними будь-які кроки щодо проведення амністії й помилування учасників НЗФ ДНР-ЛНР. Інші, сприймаючи такі пропозиції як вимушений крок, погоджуються на їх застосовування із суттєвими застереженнями. Але є чимало й таких, хто наполягає на проведенні масштабної і всеохоплюючої амністії всіх осіб, причетних до російської анексії Донбасу й утвердження там окупаційного режиму.
Вперше Україна погодилась застосувати амністію до «всіх протестувальників, за винятком тих, хто скоїв тяжкі злочини (саpital crimes)» за підсумками зустрічі глав зовнішньополітичних відомств України, США, ЄС та Російської Федерації 17 квітня 2014 року (Женевські угоди), тобто за п’ять місяців до перших домовленостей у Мінському форматі. Потім був підписаний 5 вересня 2014 року учасниками Тристоронньої контактної групи (Україна, Росія, ОБСЄ) «Мінський протокол» (Мінськ-1), згідно з яким Україна погоджувалась «ухвалити закон про недопущення переслідування і покарання осіб у зв’язку з подіями, які відбулися в окремих районах Донецької та Луганської областей України» (пункт 6).
На виконання взятих у Мінську зобов’язань Верховна Рада України 16 вересня 2014 року більшістю голосів ухвалила поспіхом розроблений народними обранцями Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб-учасників подій на території Донецької та Луганської областей». Він передбачав звільнення від кримінальної відповідальності за злочини, які були вчинені учасниками НЗФ, починаючи з 22 лютого 2014 року, і перераховував низку тяжких злочинів, на які амністія не поширювалась. Однак, всупереч світовій практиці і здоровому глузду прийнятим законом передбачалося звільнення від відповідальності та припинення розслідування кримінальних проваджень щодо проросійських сепаратистів, які катували, вчиняли умисні тяжкі тілесні ушкодження, жорстоко поводились з військовополоненими або цивільним населенням, викрадали людей, захоплювали заручників, створювали терористичні організації тощо.
Проголосований закон був настільки недолугим, що його нещадно розкритикували не тільки представники юридичної спільноти, але й правозахисники. Вони категорично виступили проти звільнення від відповідальності осіб, причетних до вчинення злочинів проти людяності і воєнних злочинів. На думку директора представництва «Amnesty International» в Україні Тетяни Мазур, прийнятий закон ризикував перетворитися із заходу, спрямованого на досягнення миру, в помилку, що сіє недовіру до здатності влади України забезпечити справедливість. Зіткнувшись з активним спротивом фахівців і представників громадянського суспільства, на той час Голова Верховної Ради Олександр Турчинов і Президент Петро Порошенко вперше в історії українського парламентаризму пішли на безпрецедентний крок – відмовились підписувати проголосований законопроект, через що ухвалений парламентом закон не набув чинності.
Цього ж дня Верховна Рада прийняла Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей». У ньому було чітко вказано, що: «Держава гарантує відповідно до закону недопущення кримінального переслідування, притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності та покарання осіб – учасників подій на території Донецької, Луганської областей. Органам влади та їх посадовим (службовим) особам, підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності забороняється дискримінація, переслідування та притягнення до відповідальності осіб з приводу подій, що мали місце у Донецькій, Луганській областях» (стаття 3).
Беззастережні зобов’язання України «забезпечити помилування і амністію шляхом введення в силу закону, що забороняє переслідування і покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей України» були передбачені пунктом 5 «Комплексу заходів щодо виконання Мінського протоколу» (Мінськ 2). Як відомо, його текст був узгоджений 11-12 лютого 2015 року керівниками України, Росії, Німеччини і Франції і підписаний Контактною групою з мирного врегулювання ситуації на півдні України, яка складалась з представників України, Росії, ОБСЄ, а також невизнаних ДНР і ЛНР.
Водночас, через ескалацію бойових дій на сході країни, у березні 2015 року Верховна Рада України внесла зміни до «Прикінцевих положень» (стаття 10) Закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей». Вони унеможливили дію як «абсолютної амністії», так і «особливого порядку місцевого самоврядування» до виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України.
Природно, такий підхід викликав негативну реакцію з боку одного з основних гравців «Нормандської четвірки» – Володимира Путіна. У жовтні 2015 року, виступаючи на засіданні міжнародного дискусійного клубу «Валдай», він заявив, що Україні варто ухвалити закон про всеохоплюючу амністію, за яким «ніхто не повинен піддаватися кримінальному переслідуванню». Звичайно, він не керувався бажанням наблизити настання на Донбасі ери гуманізму і милосердя. За риторикою Президента РФ крився прагматичний розрахунок змусити керівництво України звільнити від переслідування сепаратистів задля того, щоб повернути їх в українську публічну політику, створивши умови для участі колишніх терористів і найманців у виборах не тільки на місцевому, але й на всеукраїнському рівні.
З того часу пройшло вже понад чотири роки, але українські законотворці так і не спромоглись знайти бодай би якийсь вихід із ситуації. Або скасувати результати попереднього голосування, або розробити нову редакцію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб-учасників подій на території Донецької та Луганської областей». І це попри те, що 17 лютого 2015 року Мінські домовленості, а отже й зобов’язання України щодо проведення амністії, були схвалені спеціальною резолюцією Ради Безпеки ООН № 2202.
Зареєстрований 29 серпня 2019 року групою народних депутатів України на чолі з Вадимом Новинським законопроект «Про недопущення кримінального переслідування, притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності та покарання осіб – учасників подій на території Донецької, Луганської областей» шансів бути ухваленим Верховною Радою не має.
Тож українська делегація під час зустрічі «Нормандської четвірки» має бути готовою реагувати на будь-які експромти досвідченого переговірника Володимира Путіна. Важливо вивчити міжнародну практику проведення актів амністії й помилування в країнах Європи, де вони позитивно вплинули на врегулювання збройних конфліктів і стабілізацію обстановки (насамперед, Північна Ірландія, Хорватія, Республіка Македонія, Боснія і Герцеговина).
Слід звернути увагу на особистий досвід Президента РФ. Йому, як співробітнику Першого головного управління КДБ СРСР, котрий свого часу займався розвідувальною діяльністю на території сучасної Німеччини, добре відомі деталі проведення СРСР у вересні 1955 року амністії 38 000 німецьких військових злочинців, котрі відбували покарання в радянських таборах і тюрмах. Він добре знає, що ця амністія, яку О.І.Солженіцин назвав по імені колишнього Канцлера ФРН Конрада Аденауера «Аденауерівською», спричинила Указ Президії Верховної Ради СРСР від 17 вересня 1955 року «Про амністію радянських громадян, які співробітничали з окупантами в період Великої Вітчизняної війни 1941-1945 рр.». Саме у такий спосіб керівництво Радянського Союзу вирівняло правовий статус колишніх окупантів і колаборантів. Крім цього, за плечима колишнього Директора ФСБ, Прем’єр-міністра, Президента РФ Володимира Путіна успішна практика проведення Російською Федерацією декількох амністій учасникам чеченських НЗФ під час першої (1994-1996) і другої (1999-2009) російсько-чеченських воєн, які стали важливою складовою перетворення бунтівної Ічкерії на відданого Кремлю жандарма Північного Кавказу.
Відтак, у ході підготовки до обговорення проблеми амністії й помилування учасників НЗФ ДНР-ЛНР Офіс Президента України має позбавитись ілюзій і визнати, що реальних умов для їх проведення в Україні не створено. На підставі аналізу міжнародного досвіду і чинної правової бази запропонувати Главі держави оновлену концепцію Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб-учасників подій на території Донецької та Луганської областей».
Експерти, в свою чергу, повинні відпрацювати Президенту України Володимиру Зеленському вагомі аргументи для відстоювання позиції української сторони щодо:
– окреслення вичерпного кола осіб, на яких може поширюватись амністія чи помилування;
– встановлення застережень щодо низки кримінальних злочинів, за вчинення яких акт амністії чи помилування не поширюється;
– визначення часу, місця та опису подій, які вважаються подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей;
– порядку закриття кримінальних проваджень і проваджень щодо вчинення адміністративних правопорушень, відкритих з приводу цих подій тощо.
Альтернативи амністії чи помилуванню учасників НЗФ ДНР-ЛНР немає. При цьому, чинна влада усвідомлює, що будь-яке рішення щодо їх проведення не знизить напруги в суспільстві, а навпаки спровокує хвилю обурення активної частини громадян.
У цій ситуації для Президента України Володимира Зеленського важливо уникнути прогнозованих звинувачень у зраді національних інтересів і злочинній змові з Президентом РФ. Відтак, перед переговорами у «Нормандському форматі» йому варто заручитися підтримкою РНБО України і діяти відповідно до директив, розроблених колегіальним органом. Не менш важливо знайти порозуміння з лідерами парламентських партій, а також налагодити діалог з авторитетними представниками громадянського суспільства.
Якщо ж за результатами переговорів у «Нормандському форматі» російські засоби масової інформації першими оголосять світу новину про згоду Президента України на амністію учасникам НЗФ ДНР-ЛНР, українське суспільство зреагує в традиційний спосіб – акціями громадської непокори.
Борис Дніпров
