У кінці грудня 2015 року на офіційному сайті Прем’єр-міністра України А.Яценюка з’явився Звіт Рахункової Палати «Про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству культури України на збереження історико-культурної спадщини в заповідниках, здійснення заходів з охорони, паспортизації, інвентаризації та реставрації пам, затверджений рішенням Рахункової палати від 24.11.2015 р. № 9-1. Звіт великий за обсягом, тож навряд чи знайдеться багато охочих читати його повністю. Тому нижче подаємо короткий виклад основних положень цього документу й наголошуємо, що всі твердження й висновки належать Рахунковій Палаті.
У сфері державного управління охороною культурної спадщини головним органом є Мінкультури. Тому Рахункова Палата предметом аудиту визначила, серед іншого, аналіз нормативно-правових актів, які регулюють відповідну сферу діяльності, розпорядчі, планові, фінансові, бухгалтерські, звітні й статистичні документи об’єктів аудиту; іншу облікову й аналітичну інформацію про результати діяльності об’єктів контролю.
До критеріїв аудиту віднесено:
продуктивність: здійснення заходів по охороні культурної спадщини, проведення паспортизації, інвентаризації й реставрації пам’яток архітектури й пам’яток культурної спадщини; ефективність внутрішнього контролю Мінкультури;
законність: відповідність вимогам чинного законодавства України розпорядчих документів і управлінських рішень об’єктів аудиту.
Якщо коротко, то звіт Рахункової Палати засвідчив повну неспроможність Міністерства культури України здійснювати державну політику по управлінню культурною спадщиною, історико-культурними заповідниками й музеями. Ті структурні й кадрові зміни, які відбулися в складі Міністерства протягом 2014-15 рр., призвели до цілковитого знищення цієї сфери.
Аргументуючи цей невтішний висновок, Рахункова Палата наводить конкретні факти і вказує на загальну закономірність: у Мінкультури порушення набули системного характеру, а більшість пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами попередніх контрольних заходів не виконано.
1. Жодного свідоцтва про реєстрацію об’єктів культурної спадщини Мінкультури не видано;
2. Форму електронного паспорта й електронну базу паспортів об’єктів культурної спадщини Мінкультури не розроблено й не затверджено;
3. Мінкультури не забезпечило формування державного замовлення на проведення ремонтно-реставраційних робіт на об’єктах, які є пам’ятками культурної спадщини;
4. Не розроблені й, відповідно, не затверджені й не визначені Порядок обліку об’єктів культурної спадщини, Порядок розробки плану організації території історико-культурного заповідника й історико-культурної заповідної території, Порядок визначення й затвердження меж і режимів використання зон охорони пам’яток і внесення до них змін, які передбачені статтями 32 і 33 Закону України “Про охорону культурної спадщини”.
В Україні відбулася системна руйнація органів охорони культурної спадщини, наукових установ і організацій, зокрема у сфері реставрації. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини, окрім Кабінету міністрів України й Міністерства культури України, покладається на спеціально уповноважені місцеві органи охорони культурної спадщини. Проте із 23 областей України такі органи існують лише у м. Львові та м. Одесі. Таким чином, у країні відсутня управлінська вертикаль, горизонтальні зв’язки й ефективна система управління охороною культурної спадщини в цілому. А Мінкультури своєю бездіяльністю сприяє поглибленню кризи в цій сфері управління.
Найважливішими питаннями у сфері охорони культурної спадщини є облік пам’яток і контроль їх збереження. Тож облік об’єктів культурної спадщини мав би стати пріоритетним у діяльності державних органів. Проте сьогодні в Україні немає системи державного обліку об’єктів культурної спадщини, у тому числі єдиної електронної бази. Поняття електронного обліку за державними стандартами не існує. Відсутнє єдине програмне забезпечення, використовуються застарілі програми, які технічно не сумісні між собою. Питання єдиної електронної бази даних не визначене Міністерством як пріоритетне.
Правильне й своєчасне вирішення цього нагального питання мало б своїм наслідком тектонічні зрушення в інших сферах діяльності заповідників і музеїв. Тому з цієї проблеми випливає необхідність інвентаризації фондів науково-проектної й облікової документації, оскільки єдиної інформаційної системи наявності такої документації в країні дотепер не існує.
Добре налагоджений облік пам’яток і об’єктів культурної спадщини – це ефективний запобіжник зловживань у цій сфері. Внесені до єдиної електронної бази, проінвентаризовані, зафіксовані й оприлюднені пам’ятки зберігаються краще, ніж ті, які нікому невідомі. Інвентаризація й фотофіксація цих об’єктів обов’язкові для формування наукової бази про них. Цей процес треба було б координувати у масштабах всієї країни, але натомість Мінкультури, посилаючись на війну й економічні негаразди, займається політичним піаром і популізмом, вигадуючи «мертвонароджені закони», марнуючи матеріальні й людські ресурси.
У Звіті зокрема зауважено, що через відсутність ефективних управлінських рішень у Мінкультури відсутня повна й достовірна інформація про кількість і стан пам’яток, що унеможливлює ефективний контроль за станом їх збереження. Інформація про пам’ятки національного й місцевого значення, які внесені до Реєстру, не є достатньою для прийняття ефективних управлінських рішень. Координація й контроль за паспортизацією нерухомих об’єктів культурної спадщини Мінкультури не здійснюються, і, як наслідок, у Мінкультури немає навіть інформації про кількість розроблених паспортів на об’єкти культурної спадщини.
Порушуючи прямі вимоги законодавства, Міністерство не забезпечено публікацію Державного реєстру нерухомих пам’яток України у спеціалізованому періодичному виданні. Реєстр навіть не розміщений на офіційному веб-сайті Мінкультури.
Контроль за об’єктами культурної спадщини є одним із головних завдань органів охорони культурної спадщини. Такий контроль неможливий без укладання охоронних договорів на пам’ятки й без контролю за їх виконанням. У Звіті вказано, що Мінкультури не виконує вимог Порядку укладення охоронних договорів на пам’ятки культурної спадщини, що створює ризики неналежного зберігання пам’яток через відсутність юридичних зобов’язань їх власників і користувачів. У Мінкультури відсутня інформація про власників пам’яток як національного, так і місцевого значення, при цьому не було видано жодного свідоцтва про реєстрацію пам’ятки. Як наслідок, власники пам’яток у всій країні не мають підтвердження їх державної реєстрації.
У Звіті встановлено, що Міністерством зовсім не проводяться заходи державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини. Це становить пряму загрозу завдання непоправної шкоди об’єктам культурної спадщини через діяльність недобросовісних суб’єктів господарювання (зокрема суб’єктів містобудівної діяльності), яке здійснюється без дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини.
До фактів злочинної бездіяльності цього міністерства слід віднести й те, що, порушуючи вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини», Мінкультури не розробило й не затвердило Порядок визначення й затвердження меж і режимів використання зон охорони пам’яток. А це вкрай негативно впливає як на самі об’єкти культурної спадщини, так і на стан традиційного середовища. Крім того, Мінкультури не здійснює державного контролю процедури визначення й використання земель історико-культурного призначення в Україні. Також не розроблений механізм обліку й контролю за станом використання таких земель.
Одним із важливих питань діяльності Мінкультури в цій сфері є контроль і регуляторна політика. Проте із Звіту випливає, що механізм надання органами охорони культурної спадщини фізичним і юридичним особам дозволів, погоджень і висновків для проведення робіт на пам’ятках національного значення повністю відсутній. Хоча порядок надання дозволів чи висновків Мінкультури розроблений іще у 2013 році, але в установленому порядку він не погоджений і постановою Кабінету Міністрів України не затверджений. Тож Мінкультури, активно порушуючи закон, на підставі листів-звернень фізичних і юридичних осіб видає дозволи (погодження) довільної форми на проведення робіт на пам’ятках національного значення, на їх територіях і в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць. У всіх цих діях простежується явна корупційна складова.
На підставі офіційного звіту Рахункової Палати України можна зробити висновки, що за період з 2014 по 2015 рр.
• Мінкультури зруйнувало систему охорони культурної спадщини в державі.
• Управлінські рішення Мінкультури були неефективними.
• Мінкультури не забезпечило підготовку вкрай необхідних актів законодавства, без яких сфера охорони культурної спадщини не може обійтися.
• Мінкультури не зробило жодних заяв на сесіях ЮНЕСКО і не звернулося до міжнародних організацій з повідомленням про небезпеку, яка загрожує пам’яткам, розташованим на тимчасово окупованій території АР Крим.
Далі буде…
