Наприкінці двох перших місяців цього року відбулися знакові події – засідання Ради Асоціації Україна – ЄС (28 січня) та саміт ЄС (20-21 лютого). Незважаючи на те, що в першому випадку Україна грала головну роль, а в другій – навіть не приймала участь, важко зразу сказати, яка з цих подій матиме більш важливий вплив на євроінтеграційний процес в нашій країні.
Адже сама відсутність України на саміті ЄС 2020 року багато про що говорить. Особливо тим, хто займався питаннями євроінтеграції ще у 2004 році. Мені самому не привелося ані приймати участь у « Помаранчевій революції», ані, навіть, спостерігати її по телевізору. Але повернувшись невдовзі з далекої Африки, я відвідав своїх колег у «високих кабінетах» і відчув їх оптимізм, який зводився до висловлення: «Тепер ми вступимо до ЄС – хто ж посміє нам відмовити!». На той момент у нас навіть не було угоди про асоціацію, яка була у знайомій мені Південній Африки. Отож, оптимізм «високих кабінетів» швидко пройшов і влада прийнялась за подолання європейської «висоти» крок за кроком. На це пішло майже десять років, аж доки нам вдалося підготувати та узгодити Угоду про асоціацію між Україною та ЄС. Знову таки, мені довелося спостерігати за цим процесом здебільше з Європи: але я зміг побачити і наш нерозважливий поспіх, і європейські не зобов’язуючи обіцянки. Тобто, натяки або не задокументовані зобов’язання європейської сторони допомогти фінансово або організаційно з переходом на європейські технічні стандарти або маркетингом продукції, на яку розповсюджуються вимоги щодо географічної ідентифікації (сири, вина тощо). В принципі повторювалась історія з «Будапештським меморандумом» – але на той момент ми ще не знали чим такі історії завершуються. В даному випадку добрі наміри не витримали іспит видатками чи то в 60, чи то в 160 млрд євро. Уряди Азарова – Арбузова так і не надали точних (а точніше – ніяких) розрахунків майбутніх видатків, але сама відсутність домовленості щодо їх хоча б часткової компенсації була використана як привід відкласти підписання Угоди про Асоціацію. Зрозуміло, що це був лише привід. Причина полягала в неузгодженості між Росією та Заходом (США та ЄС) щодо проблеми контролю за країнами «спільного» або «розподіленого» сусідства ( Shared Neighborhood ). Студентський протест, однак, засвідчив, що Україна таки Європа. Я маю на увазі не тільки мету та гасла студентських демонстрацій. Йдеться про реакцію суспільства.
У людей мого покоління саме словосполучення «студентський протест» викликає в пам’яті події 1968 року. Тоді в Парижі студенти Сорбонни розпочали страйк і захоплення аудиторій зі скромною вимогою скасування заборони студентам-хлопцям відвідувати своїх подруг у дівчачому гуртожитку. Вимоги поступово зростали, але не виходили за межі розумного. Втім, влада кинула на розгін студентів поліцію «зі спецзасобами». Наступного дня студенти пройшли по робочому передмістю з гаслами: «Татку, вони нас б’ють!». І ось тоді вже почалась справжня революція, наслідком якої стало падіння уряду популярного, героїчного, заслуженого, авторитетного, великого Шарля Де Голля. До президента Януковича навряд чи можна використати хоча б один зі згаданих епітетів. Тим більше, не потрібно було чіпати хлопців та дівчат. Але ж вони в «університетах не навчалися» (хоча дипломи мали професорські) і історії (за межами шкільного курсу) не знали. Отож, сталося те, що сталося і «революція гідності», зрештою, призвела до того, що Україна не тільки «перейшла Рубікон» на своєму шляху до Європейського Союзу, але і «спалила мости» до Союзу Євразійського.
Тепер здавалось би, «хто ж нам відмовить»! Але таки відмовили: європейська сторона не тільки не погодилася вписати в текст Угоди згадку про «європейську перспективу» України (право на отримання статусу кандидата та початок переговорів про вступ до ЄС по досягненню певних умов), але ще й примусила вистраждану Україною Угоду пройти скрізь полум’я «нідерландського референдуму» – який виключив навіть можливість внесення такої згадки у майбутньому в порядку доповнення або роз’яснення. Україна залишається сусідкою Євросоюзу. Але у ЄС багато й інших сусідів. Зокрема, на півдні регіону ( тобто, користуючись добре відомим терміном – «у м’якому підчереві» Європи). І на фінансування стабілізації ситуації у цих сусідів ЄС спрямовую вдвічі більше фінансових ресурсів, аніж на аналогічні заходи у своїх східних сусідів. Воно і зрозуміло: емігранти з Півдня загрожують порушити (якщо вже не порушили) соціальну стабільність самого Євросоюзу, у той час як самовіддані прикордонники на Сході (Україна, Молдова, Грузія) і так мусять міцно триматися самі і тримати рубежі Європи. Куди ж вони подінуться? Навіть, якщо усі переїдуть до країн ЄС – соціальних проблем (як засвідчила практика міграції «польських сантехніків») створять небагато, а от користі принесуть не мало (підтвердженням чому є все ширше відкриття дверей для гастарбайтерів з України в країнах вже не тільки «нової», але і «старої» Європи).
Що ж до країни в цілому… Колись ми іронічно згадували про «вічного кандидата» – Туреччину. Але Туреччина, принаймні, кандидат, а ми вже більш двох десятиріч чекаємо хоча б на кандидатство. Країни західних Балкан (про які взагалі не йшлося тоді, коли ми вже «примірялися» до Євросоюзу) – вже розпочали свою ходу до ЄС. І я впевнений: якщо Білорусь такі зважиться змінити геополітичний вектор, то до Євросоюзу її приймуть значно скоріше. Бо ж сказано: «Стукайте, і вам відкриють». Ми ж поки що скиглимо під європейськими дверима як голодне цуценя. Маленьку кісточку нам, звісно, винесуть…
Це, власне, і було продемонстровано на черговому засіданні Ради Асоціації. Нова українська команда збиралася на засідання Ради з новими ідеями і новими вимогами. Роки виконання Угоди (нагадаю, що в повному обсязі Угода діє з 1 вересня 2017 року, але тимчасове застосування окремих статей, – включаючи, економічну, галузеву та фінансову співпрацю, – розпочалося з 1 листопада 2014 року) засвідчили, що «довгі торги» та затягування з введенням Угоди в дію не минулися для України даром. Практика використання досить швидко вказала на огріхи: замаленькі безмитні квоти для українських експортерів, відсутність адекватної допомоги у запроваджені технічних стандартів, непорозуміння з експортом лісу-кругляка та курятини тощо. З нашої точки зору, необхідність «перезавантаження» Угоди обумовлювалася наступними причинами:
– Нереалістичність строків, закладних в УА. Під час підготовки технічної частини УА та графіку виконання зобов’язань до неї, з метою прискорення процесу її укладання, керівники відповідних центральних органів виконавчої влади закладали значно менші строки від необхідних по окремих заходах, по деяких з них (наприклад, по певних змінах в діяльності митних органів України) закладені строки виконання складали 1 рік, хоча, за оцінкою фахівців, вони вимагали щонайменше 3 років.
– Застарілість певних зобов’язань по УА. Оскільки перші графіки зобов’язань України почали розроблятися ще у 2008 році, то станом вже на 2019 р. окремі нормативні документи ЄС, які Україна повинна була імплементувати у своє законодавство, втратили силу та були замінені на інші. Це призвело до ситуації, в якій виконання цих зобов’язань не мало практичного сенсу та потребувало додаткових переговорів з ЄС. Загалом, у процесі здійснення системних реформ в Україні необхідно постійно мати на увазі не лише чинне законодавство ЄС, але й основні тренди його подальшого розвитку (особливо в питаннях створення Фіскального та Банківського союзів, а також модернізації валютної системи ЄС) з тим, щоб забезпечити постійне «коригування цілей» не лише імплементації УА, але й євроінтеграції України в цілому.
– Інституційна слабкість процесу забезпечення імплементації Угоди про Асоціацію з ЄС. З усіх варіантів організаційного забезпечення процесу імплементації УА, які попередньо розглядалися, було обрано варіант створення структури у вигляді Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції та інституту заступників міністрів з питань євроінтеграції, які згодом були «замкнуті» на віце-прем’єр-міністрі з питань євроінтеграції. Фактичне «опускання» ступеню відповідальності до рівня заступників міністра (третя-четверта ієрархічна ланка) призвело до зниження якості таких факторів імплементації, як виконавська відповідальність, взаємодія із законодавчим органом, міжвідомча координація, вплив на підприємницькі кола, спілкування з громадянським суспільством тощо. Як наслідок, відповідні заступники міністра з європейської інтеграції ігнорували доручення віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції щодо відвідування Верховної Ради для роз’яснення народним депутатам профільних питань по євроінтеграційних законопроектах, що призводило до негативного голосування по них. Крім того, недолік такої бюрократичної моделі полягає у тому, що заступники міністра, як правило, змінюються з призначенням нового міністра, що вимагає додаткового часу для введення новопризначеного заступника у стан справ.
– Прийняття законодавчих рішень, що суперечать УА. Суттєві проблеми виконання УА як в юридичній, так і політичній площині створює прийняття Верховною Радою України законів, які йдуть урозріз із зобов’язаннями України по УА. Так в 2015 р. Верховна Рада України запровадила десятирічну заборону на експорт необроблених лісоматеріалів (лісу-кругляку). Однозначним наслідком мораторію на експорт кругляку стала проблема у взаєминах України з ЄС, оскільки така заборона порушує положення УА. У січні 2019 р. ЄС ініціював проведення з Україною консультацій щодо мораторію. В політичній площині це призвело до того, що по інших питаннях, наприклад, по укладанню з Україною Угоди АСАА ЄС більш прискіпливо ставився до виконання усіх вимог. Крім того, Верховна Рада України восьмого скликання не підтримувала законопроекти, спрямовані на виконання УА, а народні депутати реєстрували законопроекти, альтернативні до тих, що спрямовані на виконання УА, що гальмує процес прийняття необхідних законів.
– Відсутність мотивації для прийняття законів, необхідних для УА. Суттєвою відміною порядку імплементації Україною УА від аналогічного процесу в інших країнах-нових членах ЄС є відсутність будь-яких запевнень (гарантій) щодо майбутнього членства країни в Європейському Союзі, або хоча б встановлення певних попередніх умов для такого членства. Такий підхід помітно зменшує мотивацію української сторони у виконанні умов УА, особливо в тих випадках, коли це пов’язано зі значними фінансовими витратами, а також з проведенням внутрішнього політичного діалогу, або консолідації інститутів економічного співробітництва. Необхідно, однак, усвідомлювати, що така ситуація не є ані випадковою, ні недоліком в роботі українських політиків та фахівців, які приймали участь у підготовці УА. Це лише продовження (або підтвердження) принципу «відсутності зобов’язань щодо членства», характерного і для усієї політики східноєвропейського партнерства ЄС.
Як відомо, формальною приводом для рішення уряду М. Азарова стосовно відкладення підписання Угоди щодо асоціації та ЗВТ між Україною та ЄС стало ствердження про необхідність фінансування переходу економіки України на нові технічні стандарти та регламенти в сумі до 160 млрд євро. Пізніше було заявлено, що це «суто теоретична цифра», а реальна потреба може складати близько 10 млрд євро, хоча ця цифра також ніяк не обґрунтовувалася. Втім, і досі не має обґрунтованих розрахунків реальних фінансових витрат на перехід української економіки на нові європейські стандарти.
В той же час, аналіз, проведений фахівцями (зокрема, з Інституту політичних досліджень та політичних консультацій), засвідчує, що на державу лягатимуть витрати, пов’язані з формуванням адміністративної структури та дозвільної системи; створення системи авторизації та процедури ліцензування.
До цієї групи витрат також слід віднести фінансування:
– створення програми імплементації, включаючи інвестиції в нову інфраструктуру або модернізацію існуючої;
– підготовки планів та програм з метою забезпечення дотримання вимог щодо якості;
– створення та підтримку мережі станцій моніторингу дотримання стандартів якості навколишнього середовища і пов’язаного з ними технічного забезпечення;
– підготовки та публікації кодексів належної практики (codes of good practice);
– створення системи збору та обліку даних (наприклад, стосовно викидів парникових газів);
– забезпечення необхідним лабораторним обладнанням.
Крім того, необхідно передбачити витрати на утримання ветеринарних та інших інспекцій, підготовку кадрів, збір даних тощо. Не важко помітити, що більшість цих витрат носить скритий характер, тобто фактично вони повинні бути виконані існуючими органами державної влади в рамках їхніх функціональних обов’язків, втім обов’язковість такої роботи повинна враховуватися при прийнятті рішень щодо загального фінансування цих установ, оскільки вимоги щодо скорочення штатної чисельності їхніх працівників можуть унеможливити виконання зобов’язань держави щодо імплементації умов Угоди про асоціацію.
Окремо вирізняються прямі витрати (перш за усе, інвестиції в нову інфраструктуру), які мають на увазі дійсно додаткові витрати, альтернативним джерелом яких для державного бюджету можуть стати прямі іноземні інвестиції або фінансова (кредитна або грантова) допомога з боку ЄС та міжнародних фінансових організацій.
Втім, такі витрати стосуються, взагалі-то, питання переходу на нові технології, яке вирішується в межах стратегії розвитку кожного конкретного підприємства ( з визначенням відповідних джерел фінансування). Однак, покладання цих витрат на суб’єктів господарської діяльності буде ускладнено тим, що останні також потребуватимуть кошти для фінансування своєї частки додаткових витрат на дотримання екологічних стандартів та модернізацію (наприклад, будівництво удосконалених очисних споруд промислових стічних вод); тестування (наприклад, платежі за лабораторні аналізи, витрати на отримання дозволів тощо) або оплату більш високих закупівельних цін на більш якісну сировину. Ще більш високими будуть витрати в галузях або на підприємствах, продукти або технології виробництва яких, будуть заборонені або підпадатимуть під жорсткий контроль.
Дослідження, проведені ще у 2006 році, засвідчили, що в середньому підприємства для забезпечення переходу на нові міжнародні стандарти витрачають суми, еквівалентні 14 % собівартості продукції. Крім того, тестування такої продукції вимагає додаткових витрат в обсязі ще 4 % собівартості. Виходячи з цього рівня витрат, можна очікувати, що технічний перехід на європейські стандарти вимагатиме додаткового фінансування в сумі порядку 3 млрд євро.
Якщо звернутися до закордонного досвіду, то витрати на імплементацію законодавчих вимог ЄС в галузі лише захисту навколишнього середовища в десяти нових країнах-членах Союзу оцінюються в сумі від 50 до 80 млрд євро, в тому числі інвестиції безпосередньо за рахунок самих країн складали 2-3 відсотки ВВП. По аналогії, витрати української сторони можна оцінювати в розмірі біля 30-40 млрд євро. Звісно, що ці витрати будуть здійснюватимуться протягом кількох років. Крім того, уточнення розміру витрат вимагає детальної інвентаризації необхідних технологічних модифікацій, з тим щоб уникнути спекуляцій стосовно неіснуючих вимог на кшталт «зміни ширини залізничної колеї», про яку активно «попереджали» противники євроінтеграції в ході дебатів ще до підписання Угоди.
Також бажано не тільки передбачити необхідність відповідних фінансових витрат, але й встановити дієвий контроль за їхнім здійсненням з тим, щоб уникнути у майбутньому ситуації, аналогічній тій, яка виникла з виконанням зобов’язань щодо продажу на ринку м’ясної та молочної продукції домашнього виробництва тільки у відповідності до європейських норм.
Нещодавно ми знову обговорили ці проблеми на спеціальному засіданні Експертної Ради з зовнішньоекономічної політики. І А. А. Максюта, який був активно залучений до євроінтеграційного процесу ще задовго до його призначення на посаду першого заступника міністра економіки (у 2012 році) з сумом констатував: «Країни Східної Європи інтегрували до Європи як її частина, а ми інтегруємо як «додаток».
Враховуючи це, українська сторона розмірковувала над необхідністю поставити руба питання про перегляд («оновлення») відповідних статей Угоди. Але європейці дізналися про це заздалегідь і настійливо порекомендували: “Don’t even think about it”. Простіше кажучи: забудьте про це, тому що, по-перше, будь-які зміни вимагатимуть нової ратифікації, а це означає повторення «нідерландської історії» з непевним завершенням; по-друге (і це – головне), необхідно спочатку імплементувати хоча б то, про що домовились. А з цим у нас постійні проблеми. Щорічно показник імплементації (кількість норм та законодавчих документів) коливався на рівні п’ятдесяти відсотків ( «заборгованість» Верховної Ради була ще більшою). Станом на початок цього року
загальний прогрес виконання Угоди про Асоціацію за 014—2024 роки склав 43 %. За 2019 рік поточний прогрес виконання Угоди з боку Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, інших заінтересованих органів державної влади склав 37 % від запланованого протягом року обсягу реалізації завдань. Кабінетом Міністрів України було виконано 53 % завдань, передбачених планом заходів на 2019 рік, Верховною Радою України — 12 % завдань, інші органи державної влади виконали 21 % завдань. І це за офіційними даними. Незалежні спостерігачі (які враховують ще і повноту виконаних завдань) ще більш песимістичні. Тобто, можна констатувати, що державні органи України не забезпечують повномасштабну імплементацію Угоди про Асоціацію на всіх основних рівнях, а низькі темпи процесу імплементації УА в умовах високого публічного очікування щодо його результатів вказує на наявність достатньо високої ймовірності зриву програми імплементації Угоди про Асоціацію з ЄС у встановлені періоди, а отже створює реальну загрозу виконанню завдання (наданого ще президентом П.Порошенко і ніким, здається, не скасованим) щодо подання заявки на членство України в Європейському Союзі у 2024 році. Крім того, зрив графіку виконання зобов’язань несе низку інших ризиків для України, а саме гальмування реальних реформ, на які є запит у суспільства, та втрату довіри партнерів України в ЄС, що суттєво підірве європейську перспективу України. В цьому контексті слід було б спрямувати виконавчі зусилля не стільки на все нові і нові ініціативи, скільки на забезпечення чіткого та послідовного виконання раніше узгодженого плану. Це, в свою чергу, продемонструє партнерам України в ЄС інституційну спроможність України робити наступні кроки у інтеграції до єдиного простору ЄС.
Про це, перш за все, свідчить той факт, що, попри наявність чітких планів імплементації УА, загальна (майже хронічна) незадоволеність темпами та змістом реалізації політики реформ є постійним контекстом критики української влади як з боку європейської спільноти, так і з боку українського громадянського суспільства. Значною мірою така незадоволеність стосується безпосередньо стану справ у питаннях, вирішення яких передбачено УА, адже саме ця Угода виражає у концентрованому вигляді основні напрями інституціональних та функціональних змін, здійснення яких необхідно для реформування соціально-економічної системи країни. Не випадково на стадії розробки та підписання УА досить часто лунали думки про те, що Угода про Асоціацію з ЄС по суті повинна була б стати основною програмою дій українського уряду. Як зауважив на вже згаданому вище засіданні Експертної Ради колишній постійний представник України при ЄС, відомий український дипломат А. І. Веселовський: «Уряд ще не зрозумів, що імплементація Угоди про Асоціацію вимагає щоденної роботи усіх і один лише Офіс з євроінтеграції не вирішить цього питання». Але, на жаль, вона поки що так і залишається «головною біллю» по суті «паралельного євроінтеграційного уряду» – інституту заступників міністра з питань євроінтеграції – Урядового офісу євроінтеграції та віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції. Тобто чиновників, які не мають відповідних владних повноважень та інструментів впливу на величезні урядові структури, в яких, за великим рахунком, практично усі дії повинні або спрямовуватися на євроінтеграційні заходи, або узгоджуватися з цілями євроінтеграції. А створення окремої «євроінтеграційної вертикалі» просто дозволяє урядовцям – починаючи від прем’єр-міністра – самоусуватися від такої роботи.
Що б, на нашу думку, потрібно було зробити в організаційному плані, так це «імплементувати імплементацію» – тобто, включити план виконання умов Угоди про Асоціацію до програми дій уряду і доручити контроль за нею особисто прем’єр-міністру або, принаймні, першому віце-прем’єру (яким цілком може бути професійний міжнародник). Що ж до відповідних заступник міністрів, то вони могли б стати просто представниками або комісарами МЗС (який координуватиме загальні зусилля урядовців в цьому напрямку). Причому, враховуючи, що інститут комісарів бере свій початок ще у Римській імперії, пізніше широко використовувався європейськими імператорами, королями та, навіть, римськими папами, а тепер – і Єврокомісією, такі єврокомісари цілком вписуватимуться в євроінтеграційну парадигму.
Є над чим попрацювати і єврокомісарам з Брюсселю. Згадаймо хоча б сумну долю Угоди про оцінку відповідності та прийнятність промислових товарів (Agreement on conformity assessment and acceptance of industrial products – АСAА), яку у нас називають красиво – «промисловим безвіком». Нагадаю, що Угода АСАА є спеціальною формою Угоди про взаємне визнання, що спрямована на узгодження законодавчої системи та інфраструктури країни та інтересів Європейського співтовариства. Укладення двосторонніх угод АСАА за окремими секторами сприяє взаємному допуску промислової продукції між країною-партнером та ЄС. Запровадження домовленостей такого типу передбачає фактично повну адаптацію національного законодавства до законодавства ЄС щодо продукції в пріоритетних сферах, охоплених цими угодами. Угода ACAA передбачає, що торгівля товарами між ЄС та Україною в секторах, які охоплює Угода ACAA, буде проводитися на тих самих умовах, які застосовуються під час торгівлі між країнами — членами ЄС. Такі угоди укладалися ЄС з країнами, які були кандидатами на членство в цій організації, та країнами Середземномор’я і дали змогу продукції, що охоплювалася ними, вільно просуватися на внутрішньому ринку ЄС.
Передбачається, що в підсумку дія АСАА по відношенню до України буде поширюватись на 27 секторів, щодо яких Угода містить вертикальні зобов’язання. Передбачається вже досить давно – первісно підписання угоди планувалося на початок 2016 року, але «віз і нині там». Тепер йдеться про початок 2021 року. Європа чекає. Європа може собі це дозволити. А ось Україна – навряд чи.
Олександр Шаров, професор, д.е.н.
