Протягом майже двадцяти років незалежності нашої держави сфера розвідки була представлена трьома розвідувальним органами України, загальне керівництво якими здійснював Президент України, зокрема, через керовану ним Раду національної безпеки і оборони України. Саме так визначав Закон України «Про розвідувальні органи України», прийнятий у березні 2001 року.
У цей період неодноразово й небезпідставно виникало питання щодо необхідності координації розвідувальної діяльності, зокрема утворення органу, який мав би сприяти Главі держави здійснювати повноваження у цій сфері. Чотири рази такий консультативно-дорадчий, допоміжний орган при Президентові України утворювався в різних форматах і стільки ж з різних причин (як об’єктивних, так і суб’єктивних) ліквідовувався.
Однак плин життя, щоденна практика розвідувальної діяльності з усіма наявними проблемами та ситуативними успіхами настійливо вказували на необхідність проведення системних реформ у сфері розвідки. Виникнення у 2014 році нової зовнішньої військово-політичної загрози для України пов’язаної з російською агресією та анексією частини території України дало новий імпульс для невідкладного й предметного розгляду проблеми ефективності розвідувальної діяльності, підштовхнуло до реформування цієї сфери та вжиття невідкладних заходів, спрямованих на посилення розвідувальних спроможностей держави. Саме тому, одним з головних завдань Національної розвідувальної програми на 2016-2020 роки було визначено створення розвідувального співтовариства України.
Впродовж п’яти років численним колективом фахівців готувався принципово новий закон, який мав вирішити складне завдання. На певних етапах до роботи долучалися іноземні радники з держав-членів НАТО, адже важливо було підготувати акт з урахуванням кращого світового досвіду, поєднати західні розвідувальні практики з українськими реаліями. Тривалі дискусії народжували нові ідеї, які спонукали до пошуку способів законодавчого вирішення наявних проблем. Кожний учасник процесу при цьому керувався здебільшого власними інтересами, або відстоював погоджену з керівником позицію конкретного розвідувального органу, установи, організації. Не всі залучені до цієї роботи фахівці, науковці, навіть законотворці повною мірою усвідомлювали глибину задуму, важливість і широту реформістського кроку, до якого вони волею долі виявились причетними.
Крапку було поставлено 17 вересня 2020 року. Підпис Президента України під Законом України «Про розвідку» ознаменував новий етап розвитку розвідувальних органів не як окремих державних структур, а елементів єдиної системи, що має на меті створення якісно нових розвідувальних спроможностей держави.
На жаль, не помічена багатьма експертами та законодавцями інноваційність акту полягає насамперед в тому, що він став системоутворюючим у сфері розвідки. Вперше за часів незалежності в Україні створена розвідувальна система з чітко визначеною конфігурацією – розвідувальне співтовариство України, до складу якого увійшли:
– координаційний орган з питань розвідки;
– Служба зовнішньої розвідки України;
– розвідувальний орган Міністерства оборони України (Головне управління розвідки Міністерства оборони України);
– розвідувальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону (Управління розвідки – Адміністрації Державної прикордонної служби України);
– Служба безпеки України;
– визначені Радою національної безпеки і оборони України інші складові сектору безпеки і оборони, що залучаються розвідувальними органами до виконання розвідувальних завдань та посилення розвідувальних спроможностей держави.
Надважливою стала норма, що розвідувальні органи в установленому порядку можуть залучати до виконання розвідувальних завдань інші складові сектору безпеки і оборони, визначені Радою національної безпеки і оборони України. Цей крок зроблений не випадково, він дозволяє досягати синергетичного ефекту за рахунок поєднання всіх зусиль держави для виконання завдань розвідки та посилення її розвідувальних спроможностей, а не лише традиційним шляхом через підвищення ефективності розвідувальних органів, збільшення їхнього оснащення, фінансування тощо.
Вказаним актом вперше здійснено інституалізацію координаційного органу з питань розвідки. Приведено у відповідність не лише його назву (раніше – Об’єднаний комітет з питань розвідувальної діяльності при Президентові України, що було некоректним з низки причин), але й визначені основне його призначення і повноваження. Серед них – щорічне оцінювання виконання розвідувальними органами покладених на них пріоритетних завдань та доповідь результатів Президентові України, підготовка проєктів Пріоритетних завдань розвідувальних органів України, оприлюднення інформації про напрями та основні результати діяльності розвідувальних органів (видання Білої книги). Важливим є й те, що рішення органу стали обов’язковими до виконання всіма суб’єктами розвідувального співтовариства. Очевидно, що тепер голова Комітету з питань розвідки має стати публічною особою.
Для ефективної роботи розвідувальних органів законом врегульовано багато нових питань, що виходять з потреб їхньої практичної діяльності. Зокрема, введені поняття «розвідувальний захід», «спеціальні (активні) заходи», «розвідувальна таємниця», «власна безпека», «споживач розвідувальної інформації» тощо. Крім того, закон визначає особливості здійснення демократичного цивільного контролю за розвідкою – президентського, парламентського, громадського, судового та відомчого. Такі норми відповідають кращим практикам держав-членів НАТО.
Попри окремі некоректності, що все ж залишилися у тексті Закону України «Про розвідку» (безперечно, потребуватимуть подальшого виправлення), поступ у розбудові розвідувальної сфери держави є безсумнівним.
Закон за своїм духом і сутністю є реформаторським. Для скептиків достатньою буде аргументація, що з його прийняттям вже внесено важливі зміни до 53 нормативно-правових актів держави, планується видати 10 нових Указів Президента України та внести зміни до 4 чинних, прийняти 14 постанов та розпоряджень Уряду та внести зміни до 7 чинних, прийняти 2 акти Верховної Ради України, підготувати рішення РНБО України та затвердити його Указом Президента України, прийняти більше 10 спільних наказів розвідувальних органів та інших державних органів. Слід погодитися: такий «шлейф» роботи зі зміни нормативної бази свідчить про те, що закон не є «формально-косметичним».
Логічним постає запитання: що далі? Якими мають бути наступні кроки, перспективні шляхи розбудови розвідувального співтовариства України?
Очевидно, що будь-яка щойно зведена конструкція потребує закріплення, цементування, побудови комунікацій, інфраструктури за попередньо затвердженим планом. Першим кроком має стати відпрацювання механізму ефективної взаємодії всіх складових системи – суб’єктів розвідувального співтовариства України. Попереду підготовка положень, настанов, інструкцій, наказів в тому числі міжвідомчих. Тут необхідно буде здолати опір бюрократичної системи, що зазвичай не сприймає інновацій і функціонує за усталеним українським принципом: «якщо працює – не чіпайте».
Наступним новим завданням стане розмежування функціональності у сфері розвідки між розвідувальними органами та Службою безпеки України як нового суб’єкта розвідувального співтовариства. Одразу виникло питання щодо місця і ролі СБ України при проведенні розвідувальних заходів на території України та за її межами «з метою отримання інформації в інтересах контррозвідки», так само, як й проведення розвідувальним органами «контррозвідувальних та оперативно-розшукових заходів у розвідувальних цілях».
Потребує чіткого розуміння та подальшого нормативного врегулювання процес передачі функції контррозвідувального захисту закордонних дипломатичних установ України від Служби зовнішньої розвідки до Служби безпеки України, а також вирішення низки супутніх питань, зокрема у який спосіб та в яких межах розвідувальні органи сприяють спеціально уповноваженому органу державної влади у сфері контррозвідувальної діяльності у здійсненні контррозвідувального забезпечення закордонних дипломатичних установ України. Очевидно, слід визначити межі участі розвідувальних органів у забезпеченні безпеки закордонних дипломатичних установ України, у боротьбі з тероризмом, протидії розвідувально-підривній діяльності проти України, транснаціональній організованій злочинності та іншій злочинній діяльності. Так само, окремим міжвідомчим наказом врегулювати порядок сприяння представників Служби безпеки в закордонних дипломатичних установах України співробітникам розвідки у проведенні розвідувальних заходів, захисті сил і засобів розвідки.
Комітет з питань розвідки має визначити перелік інших складових сектору безпеки і оборони, що залучатимуться розвідувальними органами до виконання розвідувальних завдань, внести його на розгляд та затвердження рішенням Ради національної безпеки і оборони України. Стаття 22 Закону України «Про розвідку» надає розвідувальним органам право залучати до виконання розвідувальних завдань суб’єктів розвідувального співтовариства в порядку, визначеному Президентом України, зокрема, на основі пропозицій координаційного органу з питань розвідки. Такого порядку наразі не існує. Попереду значний обсяг роботи щодо визначення чіткого переліку суб’єктів системи та порядку їх залучення з дотриманням норм вітчизняного законодавства.
Це далеко не повний перелік питань, що потребуватимуть вирішення для інституалізації розвідувального співтовариства України, його цементування й розвитку.
Але є й інші проблеми розбудови розвідувальних спроможностей держави. Переважно вони перебувають у площині більш високого, стратегічного рівня. Одна з них: якщо треба розвивати розвідувальні спроможності держави, то в якому напрямі, з якою метою, у який часовий проміжок часу, за рахунок яких ресурсів? Сформулюємо інакше: яку перспективну модель розвідувального співтовариства нам слід побудувати та яким вимогам воно має відповідати? І ще: якими мають стати розвідувальні органи України через, скажімо, п’ять-десять років, інформацію якого характеру вони мають бути спроможними здобувати, які загрози виявляти і своєчасно протидіяти ним? Великою мірою йдеться про стійку конструкцію перспективної моделі розвідки, яка має бути не лише дієздатною, але й ефективною, конкурентною в умовах прогнозованого безпекового середовища. Якщо так, тоді яким ми бачимо таке середовище в п’ятирічній перспективі та якими будуть загрози для України? Усі ці та дотичні до них питання потребують відповідей вже сьогодні.
Базовим документом на цьому шляху є нова Стратегія національної безпеки України. Вона визначає поточні та прогнозовані загрози національній безпеці та національним інтересам України з урахуванням зовнішньополітичних та внутрішніх умов, а також основні напрями зовнішньополітичної та внутрішньополітичної діяльності держави для забезпечення її національних інтересів і безпеки. Серед напрямів та завдань реформування й розвитку сектору безпеки і оборони – створення ефективного розвідувального співтовариства, посилення його ролі у реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони, зміцнення системи координації та контролю діяльності розвідувальних органів, розвиток розвідувальних спроможностей. Але загальні завдання потребують максимальної конкретизації – в цьому й складність.
Комітет з питань розвідки наразі шукає відповіді на переважну більшість поставлених вище питань з метою імплементації їх у конкретні й послідовні заходи/завдання нової п’ятирічної Національної розвідувальної програми – документа стратегічного планування у сфері розвідки. 10 серпня 2020 року під час відвідання Головного управління розвідки Міністерства оборони України та представлення його нового керівника Президент України наголосив, що у програмі «обов’язково мають бути закріплені ключові речі: це оснащення підрозділів сучасним озброєнням та технікою, перехід на стандарти НАТО у питаннях збору, обробки й надання розвідувальної інформації, запровадження сучасних підходів у підготовці особового складу».
Якою ж має бути перспективна модель розвідувального співтовариства України? Якщо виходити з досвіду провідних країн-членів НАТО – розгалуженою, багаторівневою, гнучкою, високотехнологічною. Її суб’єкти мають працювати злагоджено, скоординовано поєднуючи свої можливості та ресурси для ефективного виконання пріоритетних завдань. За такого підходу очевидними стануть вади існуючої системи вітчизняної розвідки, яких треба позбутися – надмірна забюрократизованість процесів, дублювання ресурсів і технологій, зайві ланки складного розвідувального механізму, зокрема, систем управління, постановки завдань і контролю, підбору та професійної підготовки кадрів.
Очевидно, що розвідка ХХІ сторіччя має бути компактною, високопрофесійною та мобільною, побудованою за принципом «опероцентричності» – в її центрі має стояти оперативний працівник, співробітник добуваючого підрозділу – головної ланки в розвідці. Саме навколо нього, його оперативно-службових потреб мають «обертатися планети Сонячної системи».
Розвідувальні органи не мають замикатися в собі й не приховувати вади за завісою надмірної утаємниченості – це шлях в нікуди. Сучасний світ інший, він став більш відкритим, глобалізованим, динамічним. Західні розвідувальні служби давно позбавилися нашарування минулого та «пішли в люди».
Наступальність дає їм конкурентну перевагу: збиранням інформації з відкритих джерел, підготовкою аналітичних й прогнозних оцінок на їх замовлення займаються експертні групи, дослідницькі центри, інститути, університети. На розвідку працюють державні установи, ІТ-компанії, приватні агенції.
Державно-приватне партнерство набуло вибухового характеру. Зрозуміло, адже це «дорога з двостороннім рухом»: розвідувальні служби розміщуючи замовлення в інших компаніях розвантажують себе, отримують можливість виведення кадрових співробітників для прикриття розвідувальної діяльності, можуть підбирати перспективні кадри тощо, а у зворотному напрямі – компанії, агенції отримують гарантовані замовлення розвідки і користуються певними привілеями, які зазвичай не афішуються. Такий підхід дозволив розвідувальним службам організувати роботу по-новому, зосередити наявні ресурси на вирішенні суто специфічних професійних завдань. Очевидно, що таким шляхом треба йти й нашим розвідувальним органам. Закон України «Про розвідку» створює для цього необхідні умови.
Потребує віднайдення «точки балансу» так звана конкурентність вітчизняних розвідувальних служб. Конкурентність в цілому є позитивним явищем, двигуном прогресивного розвитку. Але перед обличчям реальних потужних зовнішніх та внутрішніх загроз в інституційно слабкій державі, коли на порядку денному постають глобальні виклики стійкості системи національної безпеки, міцності суверенітету і територіальної цілісності, конкурентність має поступитися об’єднанню розвідувальних сил, засобів, ресурсів і технологій. Новим загрозам слід протиставити розвідувальну синергію держави, а не обмежену ефективність трьох конкуруючих розвідувальних служб. Не випадково в Стратегії національної безпеки України серед завдань реформування й розвитку сектору безпеки і оборони визначено посилення взаємодії усіх органів сектору безпеки і оборони для виконання спільних завдань. Виконання розвідувальними органами спільних завдань з досягненням конкретного результату має стати найважливішим пріоритетом, а змагальність у «боротьбі за приз» – відійти на третій план. Це потребуватиме зміни ментальності в керівних ланках й перебудови усієї організації розвідувального процесу.
За такого підходу важливим стає посилення ролі координаційного органу з питань розвідки. За його інституалізацією мають слідувати конкретні кроки щодо набуття повноцінних спроможностей з керівництва, координації та контролю за діяльністю не лише розвідувальних органів, але й усіх суб’єктів розвідувального співтовариства України. У переважній більшості держав-членів НАТО це питання вирішено: такий колегіальний орган перебуває в центрі розвідувальних співтовариств і має доволі широкі повноваження – надає директиви, настанови, ставить завдання, які є обов’язковими до виконання не лише розвідувальним службами, але й всіма державними органами.
З огляду на вищезазначену практику, логічно щоби Комітет з питань розвідки став постійним робочим органом Ради національної безпеки і оборони України, а його керівник – помічником Глави держави з питань розвідки та отримав відповідні розпорядчі повноваження. За таких умов Комітет з питань розвідки міг би стати центром розроблення цільових розвідувальних програм, планування розвідувальних операцій, підготовки комплексних розвідувальних оцінок тощо.
Попереду великий й тернистий шлях розбудови розвідувального співтовариства України. Гарантований успіх буде досягнуто лише тоді, коли робота проводитиметься глибоко, професійно, на системній основі. Вбачається, що за такої умови через п’ять років розвідувальна система стане надійним фундаментом забезпечення національної безпеки нашої держави.
Романюк Юрій Петрович,
кандидат педагогічних наук, старший науковий співробітник,
ветеран Служби зовнішньої розвідки України
