Україна може дивувати за багатьма показниками, навіть з точки зору ресурсів. Але тим не менш в очах міжнародних партнерів ми й досі не можемо перетнути досить образливу позначку “посередня економіка перехідного періоду”. Об’єктивна ця оцінка чи ні – навіть не важливо, бо сперечатись за щось можна тільки з позиції сили. На можливе зауваження, що не доросла, мовляв, ще Україна до гри м’язами, легко заперечити тим, що результату можна досягти і за допомоги більш сучасної політики – так званої “м’якої сили”.
„М’яка сила” держави, по Дж. Наю, заснована на привабливості її культури, цінностей, політичних і соціальних програм. В цю концепцію розвитку української економіки ідеально лягло б державно-приватне партнерство, якби не “концептуальна лінь” середньостатичного державного службовця. На жаль, саме такий висновок у мене склався по завершенню круглого столу на тему «Концесії як форма здійснення державно-приватного партнерства задля інфраструктурного розвитку України» (20.07.2021) на базі Міжнародного інституту «Актіо-Експерт», відомого своїми авторськими семінарами з підвищення кваліфікації адвокатів.
Доповідачем на заході виступила д.е.н, професор, засновниця Академії державно-приватного партнерства Ірина Запатріна, а її “слухачами-опонентами” – представники Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України, Одеської ОДА, Українського відділення International Law Association, практикуючі юристи та науковці.
От тільки рахувати “плюси” та “мінуси” як ДПП в цілому, так і концесії зокрема можна було дуже умовно. Бо за наявності досить непоганої законодавчої бази (закони України “Про концесію” та “Про державно-приватне партнерство”, 11 постанов уряду, 5 наказів Мінекономіки), практичних кейсів для обговорення просто немає.
Майже немає. “З 2017 р. до 2021 р. по відношенню до об’єктів державної власності в рамках ДПП було запропоновано реалізувати усього 7 проєктів (з них за ініціативи приватного бізнесу – 5 проєктів). Проте було укладено лише 2 концесійних договори за пропозиціями, ініційованими Мінінфраструктури (Херсонський морський порт та порт «Ольвія»). Натомість у Казахстані Закон про ДПП було схвалено лише у 2015 р., а через три роки вже було укладено 400 договорів ДПП лише за проєктами, ініційованими приватним бізнесом”, – таку невтішну для нас статистику навела пані Запатріна.
І це не зріз теперішньої ситуації, така тенденція в Україні була завжди.
За інформацією з сайта Мінекономіки України (а там, на відміну від УСІХ інших міністерств є навіть відповідний розділ про ДПП), в державі станом на 01.01.2021 на умовах ДПП укладено аж 192 договори, з яких реалізується 39 договорів (29 – концесійних договорів, 6 – договорів про спільну діяльність, 4 – інші договори). Підкреслю ще раз: 153 договори не реалізуються взагалі, бо 118 – не виконується, а 35 – розірвані чи закінчився термін дії.
Справа в тому, що в Україні й досі з якогось дива існує міф, що концесія – це прихована приватизація. Нібито держава збирається в такий спосіб розпродати критично важливу інфраструктуру: дороги, вокзали і порти. Насправді ж закон чітко вказує, що передавання об’єкта в концесію не зумовлює перехід права власності до концесіонера. Після закінчення терміну дії договору об’єкт повертається до держави чи територіальної громади. Ба більше: створене концесіонером у рамках договору майно теж є державною або комунальною власністю. Отже, концесія – це точно не про продаж. І тим не менш очевидним є те, що ДПП в Україні ніяк не може стати ефективним механізмом для залучення інфраструктурних інвестицій. Навіть гірше: зараз ДПП в Україні асоціюється швидше з невдачами. Та і як може бути інакше, коли І.Запатріна на власному досвіді зіштовхнулась з ситуацією, коли один проєкт ДПП, запропонований приватним бізнесом громаді Києва “гуляв” по “узгодженнях” між департаментами три роки. Замість трьох місяців… Коментарі зайві. Проте якщо вже в столиці так, то що казати про невеличкі міста та села.
Втім не зовсім так. Саме в регіонах якраз і вдається довести до логічного завершення окремі проєкти ДПП. Але їх масштаб не вражає. Приклад – реалізація проєкту «Створення Центру малоінвазивної хірургії (малоінвазивні оперативні втручання в хірургії, урології, гінекології та проктології)» по вул. Данилишиних, 62 у м. Трускавці.На сайті Мінекономіки можна знайти ще декілька оголошень, що теоретично будуть реалізовані, але їх навіть ніяково цитувати: побудова ритуальної служби Широківської громади; будівництво амбулаторії в с.Радовель Житомирської області; будівництво житлового будинку в м. Красилів тощо.
Це не смішно. Це реальний показник потенціалу держави, яка просто не може дозволити собі бути “на рівних” з приватним партнером. Інші (більш “вагоміші”) проєкти теж є, проте з їх реалізацією ніхто не поспішає. Від слова зовсім. А це міг бути й новий вантажний термінал в аеропорті “Бориспіль”, й проєкт «Енергетичний міст «Україна – Європейський Союз», й декілька сучасних автошляхів.
До речі, про автошляхи.
В одній монографії з питань ДПП декількарічної давнини було чітко показано, що основною причиною неможливості реалізації в Україні багатьох заходів, що позитивно зарекомендували себе за кордоном, є “незаконослухняність суб’єктів владних повноважень, – в результаті позитивні напрацювання за кордоном проявляються в Україні прямо протилежним способом”.
Приклад: провал (ще не остаточний, але якийсь підозріло “незлітаючий”) концесії дороги “Львів – Краковець”. Ще у далекому 2003 році відбулося помпезне підписання Меморандуму про реалізацію проекту на будівництво цієї автомаґістралі вартістю $300 млн., що його вирішила реалізувати іспанська фірма Nesko Entrecanales Cubiertas, S.A разом з власниками концесії – консорціумом «Трансмаґістраль». Одначе будівництво так і не почалося. У якийсь момент з’ясувалося, що бізнес-модель проєкту трималася на пункті договору, за яким держава компенсуватиме інвестору збитки, якщо трафік буде меншим за прогнозований. Механізмів реалізації цього пункту в законодавстві тоді не було, гарантія була нікчемною, тож кредитори відмовилися від проєкту. Протягом наступних років «Трансмаґістраль» оголошувала ще кілька тендерів на будівництво дороги, але вони успіху не мали. Причина очевидна: держава вважає, що вона й так “зійшла” до приватного бізнесу, погодившись з ним на майже принизливе партнерство, і взагалі нічого не повинна “гарантувати”, або не дай боже “відшкодовувати” партнеру. Це якась суто українська позиція. Її потрібно викорінювати негайно й назавжди.
Ну а поки … 11 березня 2021 року Державне агентство автомобільних доріг України знову заявило про те, що підписаний черговий Меморандум вже з іншою компанією – «Автомагістраль-Південь» щодо здійснення ДПП у рамках проєкту будівництва дороги за маршрутом Краковець — Броди — Рівне. Ну, може, з N-ної спроби й пощастить.
Проте я недарма вище зазначив, що успіх ДПП поки не в останню чергу залежить від зусиль окремих ентузіастів. За декілька годин після завершення круглого столу один з його учасників, представник Мінстратегпрому Дмитро Волошенков написав у себе на сторінці у Фейсбук наступне: “Серед багатьох питань та пропозицій, що були озвучені в процесі дискусії, виділяється своєю актуальністю та важливим стратегічним значенням можлива реалізація в Одеській області міжнародного проєкта будівництва автомагістралі «Чорноморське транспортне кільце» за новим напрямком «Одеса – Овідіополь – Білгород – Дністровський – Монаші» 1 категорії, з мостовим переходом через Дністровський лиман. Найбільш перспективною формою реалізації цієї ідеї може бути саме концесія, що може стати першим подібним прикладом такої дороги в Україні”. Про першість ідеї, звичайно, можна сперечатись, а от якщо в Одесі реально візьмуться за справу, то першим реалізованим проєктом ДПП цей автобан дійсно зможе стати.
Хоча тому ж самому Міністерству слід дивитись значно й значно ширше. Бо ДПП – це не тільки лікарні, порти (літовища) та автобани. Це буквально все, й навіть сфера обороноздатності країни.
Наприклад, як зазначили представники Українського відділення International Law Association, серед основних напрямів новітніх і проривних технологій (emerging and disruptive technologies), які матимуть вплив на розвиток колективної безпеки і оборони НАТО, визначених на зустрічі глав держав і урядів держав – членів НАТО в грудні 2019 р. у Лондоні, виокремлено технології автономності (зокрема, робототехніку). На ринок цього сегмента новітньої техніки виходять країни, які раніше не здійснювали наукової розробки і виробництва дронів, а саме: Індія, Пакистан, Іран, Сирія, Польща, Чехія, Норвегія тощо. Сучасні програми провідних держав зі створення та модернізації БПЛА та БПНА мають пріоритет за обсягами фінансування. За даними дослідницької компанії «Тил Груп» (Teal Group) в 2026 році в світі буде вироблено військових безпілотників на 10,3 мільярда доларів. За дев’ять років все сукупне виробництво машин оцінюється в 80 мільярдів доларів, з яких 26 мільярдів припадуть на науково-дослідні роботи. І тепер питання: тут же десь точно мала б бути Україна, чи не так? Ключове слово: “мала бути”…
Ні, мені відомо, що в Україні налагоджене виробництво безпілотних роботизованих систем в Україні. І це є певним технологічним проривом, але ці процеси не набули системного характеру. Більше того. У чинній Стратегії розвитку ОПК України на період до 2028 року, схваленій розпорядженням Кабміну від 20 червня 2018 року № 442-р, питання виробництва БПЛА та БПНА взагалі не знайшли відображення, оскільки Україна й досі не володіє повним циклом створення подібної техніки. Це вже я навіть не згадую про дефіцит фінансових ресурсів на підприємствах, які хоч і займаються виготовленням БПЛА, але в умовах їх залежності більш ніж на 70 % від імпорту сировини та комплектуючих. Чи була б корисна співпраця в цій сфері в рамках ДПП? Однозначно, так.
Але тут ми знову повертаємось до першопричин “непопулярності” цього інституту.
Ірина Запатріна виділила головні “складності”, що виникають при ініціюванні проєкту ДПП приватним бізнесом: 1) низький рівень професійної підготовки публічної влади до розгляду пропозицій про ДПП; 2) несприйняття інституційних інновацій, орієнтація на “традиційні” і звичні рішення; 3) небажання чиновників середнього рівня підтримувати ДПП (їм “вигідніші” публічні закупівлі); 4) відсутність контролю за порушення передбачених законодавством термінів і реальної відповідальності за затримку з розглядом рішень у цій сфері.
Звичайно, це не єдині актуальні питання, чому не “злітає” ДПП. Так, достатньо роботи і у законодавців. На думку Міжнародного інституту «Актіо-Експерт», напрямами поліпшення стану справ з ДПП могло б стати удосконалення: бюджетного законодавства (особливо щодо середньострокового та довгострокового бюджетного планування) чи законодавства про режим майна, створеного або придбаного для цілей ДПП. Але це все нюанси. Бо у всьому світі проєкти ДПП реалізуються саме через парадигму підлаштування інтересів під значущий суспільний (публічний) інтерес. Якщо державі (громаді) цей проєкт дуже потрібен і нестиме користь – то й підлаштувати під нього законодавство не є проблемою. Проблемою є радше нерозуміння того, що при такому партнерстві можливі виключно прозорі та ефективні правила гри.
На думку експерта з Нідерландів Вінсента Коувенховена, ДПП не можливе за відсутності: взаємної довіри та встановлених обмежень, спрямованих на недопущення зловживань; чітких, недвозначних цілей та стратегій, зафіксованих у документах; чіткого розподілу ризиків, відповідальності та повноважень. Серед перелічених умов найважливішою, очевидно, є досягнення довіри між суб’єктами взаємодії. Адже виконання решти умов є апріорі не можливим, якщо сторони не довіряють одна одній.
То, може, вже час довіряти?
Сергій Козлов, редактор МІА “Вектор ньюз”
